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刘锋:关于中国碳达峰、碳中和实现路径的顶层设计

2021-8-10 13:21 393 0 来自: 北极星环保网
简介
【汽车碳中和】绿色生态建设将是我国未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系。从2021年开始,随着各国 ...

【汽车碳中和】绿色生态建设将是我国未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系。

从2021年开始,随着各国经济刺激政策初见成效,贸易水平与消费者信心逐步走出新冠疫情带来的阴影,中国将迎来新的增长周期。而绿色生态建设作为我国十四五规划的重要章节,将是未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。

为明晰发展路径,本文将从纵向上依据从总量政策到市场结构的思路,横向上对比国际国内碳中和的发展状况,试图回答以下几个问题:怎样将不受约束的环境污染成本内化为市场内生变量?碳税和碳交易怎样结合才能实现更加高效的排放权定价机制?欧美起步较早的国家有哪些经验值得借鉴?过去中国的碳市场试点有什么成果?市场的有效性需要什么关键措施得以保障?以探索一条具有中国特色、符合中国实际发展状况的碳达峰与碳中和道路。

一、我国应对气候变化的顶层总量设计

我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系,以便后续分解出微观目标,指导各部门开展可度量、可计算、可考核的任务。

我国在2020年12月12日气候雄心峰会上进一步提出了中国应对气候变化的几项总量目标:到2030年,碳排层面,单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右;碳汇层面,森林蓄积量将比2005年增加60亿平方米;新能源层面,风电,太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

为了达成上述目标,削减碳排放的方式主要有两种:一是从消费端通过限额压低需求;二是从供给端提升新能源供给达到新的市场平衡。降低需求可能以牺牲经济发展和社会不良反应为代价。依照前中国人民银行行长周小川的预测,今后中国的低碳发展将主要依靠能源供给的改革。而生产端的结构性调整,无论是现有化石能源的减排还是新能源的研发推广,都需要公共部门和私人部门的共同投资。由于公共财政资金总量、反应效率和风险承受能力有限,低碳发展更需要引导大量民间投资参与,这就需要宏观层面提供清晰的碳排放总量数据,以提振投资者信心、协助参与者决策。

在此过程中,除去国内公共和私人投资的努力,中国在国际碳中和浪潮中也需谨慎选择总量目标的表达方式。过去认为,排放权在当下技术条件内约等于发展权,因此主要强调排放强度与GDP的关联,强调发展中国家的地位,强调均值而非总量,强调累计而非当下碳排放。即便模糊的表达有助于增强政策的灵活性和增大调整空间,但容易错失参与新能源和全球低碳布局的时间窗口,并不利于在新的竞争格局下确立大国地位和加强国际声望。同时,基于我国当下的能源结构和发展进程,强硬减排亦可能遏制发展动能,制约经济发展。因此,顶层设计还需两相权衡,兼顾国内外现阶段思想意识和潮流,更灵活审慎地选择统计方法,测量和评价指标,并进行适当的宣发表达。

2030年减排目标计算得出的投资总量由于统计口径不同而众说纷纭。引用较多的数据表明2005年碳排放规模在55亿吨上下,2020年碳排放约为100亿吨,以2020年为基年,考虑到不同的预估GDP增速,2030年的碳排放水平可能在101-111亿吨左右。根据我国环境与发展国际合作委员会计算,今后为实现“碳中和”目标将会为我国带来约为138万亿元的投资机遇,其中2021年到2030年的绿色投资需求约为22万亿元,2031年至2060年的绿色投资需求约为116万亿元。为提供清晰的政策导向和激励,我国仍在进一步清晰化投资总量并建立相关参数,指标体系,以及计量、测算的框架。

二、碳定价机制:碳税与碳排放权交易

合理的政策机制是科学有效地落实顶层计划,引导生产端与消费端能源结构转型的关键。目前各国控制温室气体排放的政策大致分为三类:行政控制型、经济刺激型、宣传鼓励型。其中,从上至下分配的命令宣传可能难以落实,而经济刺激型手段由于较为灵活且可持续而广受青睐,碳定价机制就属于此类。碳定价可以将商品市场不能解决的环境污染带来的负外部性内部化到市场范围内,从而达到社会效益最大化。为此,温室气体排放者应为排放权支付一定费用,从而补偿其他经济部门损失的福利——这个过程被称为碳定价。

碳定价机制一般分为碳税和碳排放权交易体系。碳税不需要太复杂的市场产品和交易规则设计,由政府指定碳价,由市场决定最终排放水平,因此管理、运行成本相对碳交易要低很多。而且碳税作为政府税种之一,对企业而言相对固定,便于做好减排安排,对政府而言可以增加收入,用于投资开发新减排技术。然而,碳税的缺点也很鲜明:不仅国内层面很难确定最终的排放量,不易确定资源配置是否高效和及时,国际层面也很难建立起跨国市场,反而可能鼓励贸易保护主义和产业外流。

另一种碳定价机制是碳交易市场。在此类制度下,政府确定最终排放水平,由市场来决定碳价,故碳价大小是不确定的。此外,碳排放权作为一种市场可交换产品,具有金融的天然属性,能够吸引银行、基金、企业更多参与,提高资源配置的效率。但是,碳交易作为一种人为设计、控制的市场,存在着高昂的监管成本和道德风险。由于碳价格的波动性,一旦产品金融化则对金融风险的监管能力提出了较高的要求,因此碳交易比较适合金融市场发展比较成熟的国家和地区。

从应用场景来说,碳税政策更适用于管控小微排放端,碳排放权交易体系则适用于综合管控排放量较大的企业或行业,因此协同使用这两种政策,可在覆盖范围、价格机制等方面起到良好互补作用。我国目前暂未明确出台碳税政策,但各界已有讨论。周小川认为,在新冠疫情和全球金融危机之后,各地区财政赤字和债务已经非常高,碳税带来的收入可能被挪用平衡预算,因此碳税应被定义为目的税。目的税的收入必须用于特定的减排支出,具体价格可以参考碳交易市场,从而保持价格信号的一致性。碳交易可以与碳税两相结合,整体上通过碳交易市场达成大规模的平衡,作为补充和宏观调控手段,将碳税收入用于规模较小、目的明确、风险可控的投资项目。

三、国外碳交易市场建设经验

截至目前,已有60多个国家和地区设立了碳市场。尽管全球还未形成统一的碳交易市场,但各地区不同碳市场之间已经开始尝试连接。这些区域GDP总量约占全球的54%,人口约占全球的三分之一,覆盖了16%的温室气体排放,其中各个领先市场的成功经验可以作为我国后续碳市场建设的重要参考。

欧洲碳市场是应对气候变化的领导者,其政策设计趋严且在近年逐渐走向完备,已建立了相应配套机制、并逐步开展了国际碳市场的对接。2005年依据欧盟法令和国家立法建立的欧盟碳排放权交易体系(The EU Emissions Trading System,EU-ETS)一直是世界上参与国最多、规模最大、最成熟的碳排放权交易市场,市场规模达到1,690亿欧元左右,占全球碳市场份额的87%。其减排效果也同样明显。截止2019年,欧盟碳排放量相对1990年减少了23%。目前欧盟碳市场已经进入第四个发展阶段,从各个方面评估,可以看出碳交易市场逐渐发展成熟:金融机构参与广泛,各类服务与碳衍生品种类丰富且交易活跃;配额总量加快减少,并且取消了抵消机制,进一步减少了配额数量;形成了稳定的处罚机制和市场储备与预存机制;一级市场的碳配额分配方式从免费分配向拍卖过度。

在美州,加州总量控制与交易计划(简称CCTP)后来居上,成为全球最为严格的区域性碳市场之一。益于完备的碳交易机制体系以及配套的绿色产业激励政策,CCTP兼顾了碳减排与经济发展,2005-2017年加州与能源相关的二氧化碳排放减少了6%,而GDP增长了31%,显著高于同期美国全国GDP增速。同时,投资于气候友好项目给经济社会带来的效益是其成本的五倍。以对企业的效益为例,特斯拉在2020年的财报中,得益于出售碳积分带来了两倍于净利润的15.8亿收入,首次实现了年度盈利,充分证实碳交易对企业转型的促进效果。加州的成功经验首要基于明确的法律和行政命令约束,其次,它针对不同行业有侧重的分配机制对碳市场的平稳运营起了重要作用:比如为遭受贸易冲击的工业免费发放,缓解企业减排压力,同时给配电行业免费发放抑制电价过度上涨。上述措施结合拍卖最低价限制、政府配额预留策略、政府公开操作策略、绿色产业激励策略等,打造了高效灵活的市场机制,值得我国借鉴。

四、国内碳交易市场发展现状

我国碳交易2021年正式踏入全国统一市场的进程,此前各个碳交易试点成果各异,总体可大致划分为三个实验阶段:2005至2012年,主要参与国际区域清洁发展机制(CDM)项目;2013至2020年,在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建八省市开展碳排放权交易试点;2021年后,进入全国碳交易阶段。尽管中国在试点阶段试点数量较少,但试点覆盖的碳排放总量规模可观,仅小于欧盟碳交易体系。虽然交易活跃度有限,政府方面分配管理办法仍在摸索,企业方面由于专业人才匮乏响应度不高,但仍然提供了不同经济结构和资源禀赋条件下,施加不同政策的宝贵的经验(如图1所示)。

全国统一碳市场在2020年下半年转入快车道。12月25日,生态环境部正式颁布《碳排放权交易管理办法(试行)》,明确规定了机构设置,并印发配套配额分配方案以及重点排放单位名单,在电力行业正式启动了第一个履约周期,中国碳交易从试点走向全国统一。其后2021年3月30日,生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(征求意见稿),对全国统一碳市场框架进行了全面、系统的规定,后续又陆续组织制定了《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》。

我国碳交易体系自下而上进行统计,对纳入配额管理的生产机组所产生的碳排放进行计算,从企业到当地政府逐级上报到国家生态环境部,最终加总确定体系碳排放上限。体系最初仅覆盖发电行业,未来将逐步纳入钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、航空等其他行业。温室气体当前仅纳入二氧化碳。

图1:我国碳交易体系

碳排放的额度是排放企业获得的特定时间内的温室气体排放许可权,通常以“吨二氧化碳当量”为单位,常与标准煤当量线性关联。我国对重点排放单位发放碳排放配额,包括免费分配和有偿分配两种方式,与欧洲市场相同,初期以免费分配为主。基于2018年产量数据、设定差异性单位碳排放量参数,通过免费配额激励企业在历史排放的基础上逐步减排,后期根据国家要求逐步引入并扩大有偿分配比例。重点排放单位足额清缴碳排放配额后,仍有剩余的可以结转使用,也可以出售依法取得的碳排放配额。此外,考虑到化石能源不可能完全排除,抵消机制是在碳达峰后实现碳中和的重要手段。国家鼓励企业事业单位实施可再生能源、林业、甲烷利用等项目实现温室气体的替代、吸附或减少,经过核实并登记的温室气体削减可用于抵消一定比例的碳排放配额清缴。与此同时,《暂行条例》明晰了政府部门和审查机构的职能和责任,为配额发放建立了可执行的标准和奖惩措施。

五、碳市场建设的展望与建议

由于各省之间地理环境,产业结构,经济发展现状差异较大,双碳政策的实施力度在地区之间也应设置有差异的合理区间(如图2所示)。我国2030碳达峰目标,并不要求所有省市同时实现碳达峰,有条件的低碳地区可以率先实现碳达峰进而提前转向碳中和目标,带动排放量较高的地区逐步减排,从而从整体上达到全国峰值。2021年七月建立的全国统一碳市场将极大促进各省市之间实现联通,为企业决策提供清晰且长期的碳价格信号,也将引导更多资金有序流入各省绿色产业。

图2:我国各省人均碳排放及GDP

在此转型过程中,行业的协调共进极为重要。减碳与替代都将增加企业的额外成本,如果不同的行业之间、同行业的不同企业之间不能协调共进,会造成不作为企业搭便车反而节约成本的现象,从而导致劣币驱逐良币的恶果。因此,具体到行业的指导性政策和强约束制度需要在碳中和推广的早期尽快完成。

产业的减排份额需要通过改变企业决策方式落实。政府须首先明确减排目标,在一级市场将初始碳排放权分配给纳入交易体系的产业。减排成本较低的企业给予经济激励,会首先尝试减排并将多余排放权出售给成本较高的企业,以便后者降低自身排放带来的成本,从而达到社会整体效益的最优。为使碳交易制度行之有效,碳价应当处于缓步影响企业微观决策的合理区间内,促使企业有动机规避超额排放的成本并追求减排收益。价格偏低、政策偏向温和不利于刺激市场反馈,而过于强势的推进会增加高碳排放行业的经营压力。

绿色理念的推广可以协助企业兼顾减排速度与稳定性。从消费端而言,企业绿色生产的部分成本会最终转嫁到消费者身上,只有消费者同步认可绿色理念,愿意为绿色生活支付更高的费用,才能完成从生产到消费的产业结构绿色转化。从融资端而言,需要大量认可绿色理念的投资者支持企业的技术创新和产品推广,从而降低转型对社会的影响,减小需求端承受过多成本转嫁的压力。

在碳市场赋予了温室气体排放权的稀缺性,使配额拥有经济价值后,需要制定科学而严格的分配排放额度。由于绿色理念仍在推广阶段,市场的有效性需要分配制度与激励制度的扶持,过度严苛或松散的管理都会导致市场价格达不到有效区间,从而使碳交易市场失灵而导致资源错配,无法达到激励企业减排的效果。在碳中和概念推广早期,减排政策应从严为主,对拒不参与市场也未完成减排任务的企业处以高额惩罚,敦促市场形成习惯,将碳价和排放成本内化入企业决策。对比碳市场的调控与货币市场,碳市场拥有更多可用的工具,也有较多可参考的海外经验,只是无论监管方还是市场都需要逐步学习,积累经验。应接纳合理的试错成本,对碳市场的长期发展抱有信心。

丰富的碳金融产品将有效提高排放权的流动性,从而促进碳市场的效率。有了充分的流动性,才有准确的价格信号。倘若参与市场的2000多家企业仅在某个约定时间段内进行交易,交易的总量将非常有限。为扩大流动性,需要允许金融机构丰富金融产品创新,但与此同时也应注意规避随之而来的金融风险。根据全球经验,碳市场现货交易规模较小,衍生品交易已占到碳商品交易的90%以上。碳期权碳期货是碳交易市场的重要组成部分,有利于提高市场定价的有效性,我国应在碳市场建立完善后,逐步引入碳期货碳期权等金融衍生品。根据数据预测,2021-2030年平均资金缺口约2.7万亿,在碳达峰后还会逐步扩张。因此绿色金融服务也将在吸引私人投资,补全公共投资缺口,传播绿色消费理念方面发展重要作用。

广义上的金融市场同样也有促进价格信号传导的功能。央行可以通过货币政策助力双碳实现,推动商业银行定向释放成本更低的绿色贷款,通过风险评估释放绿色资产更容易作为抵押品的信号。将碳排放成本从广义上融入金融市场的考量,形成碳交易之外的碳价传输机制。

为实现上述诸多设想,信息披露在碳市场建立的各个环节都至关重要。在全国的总量和分行业计算时,只有建立完备的数据库,才能明晰目标设立的时间、总量和路径,才能分地区分行业差异化进行降碳工作,并因地制宜给予扶持和激励;金融机构也应当普及碳轨迹概念,积极督促客户披露财务以及非财务数据,跟踪客户资产的事前事后碳排放表现;对于不愿披露,在商业机密上较为保守的企业,政府为市场安全的考虑,可以适当介入,以建立完善的信息数据统筹系统,确保数据安全。

六、结语

对于我国而言,欧美减排路径是重要的参考。但目前成功的国际减排经验大多出现在较为发达的经济体中,也需要在较长的时间观察到。发展中地区倘若无序地推进减排计划,带来的短期损失可能高于收益。同时,作为推广早期的前车之鉴,碳市场因为配额过剩或缺少调控措施导致的价格暴跌、市场失灵的问题值得警惕。中国由于对低碳概念的认识程度仍待发展,专业人才稀缺,碳交易价格较低,市场失灵也是推广阶段可能出现的正常现象。后续逐步明确总量、出台上层法律政策、提高拍卖比例、建立用于稳定价格的储备机制,将助力碳价抬升到合理区间,使碳市场发挥良性的调配作用。在此基础上,制定的碳税也可以进一步定向协调各产业发展和转型。

目前市场对碳中和概念兴起了一时之热。应当注意的是,碳中和理念本身只是高质量发展的助推器,减碳目标的落实需要市场从理念深入到行动,带动各企业协同外部环境优化内部管理,注重长期利益与社会和谐,从而在宏观上形成正外部性,也就是相互促进的合力。只有当市场健全,价格趋于平稳,投资者信心稳定,形成全行业共识,碳中和对于经济发展在长期下的促进作用才能被完全发挥。



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